强买TikTok背后，“美国外资委”扮演了什么角色？
【环球时报记者 鲁铭 青木 范凌志 丁雨晴】近日，“微软内部调查显示约六成员工反对收购TikTok”的消息颇引人关注。在这笔连微软员工都认为“不道德”的交易背后，暗藏着一个美国政府部门的“神秘杀手”——美国外国投资委员会（CFIUS，简称“美国外资委”）。美国政府在TikTok问题上，先威胁封杀，后强买强卖，成立已45年、跨部门的CFIUS在其中扮演了什么角色？回顾过去几年，因遭遇CFIUS审查而投资失利的中资企业中既有国有企业也有民营企业。特朗普政府更是对CFIUS委以重任，甚至有官员在出访时还怂恿过一些盟国建立与CFIUS类似的制度来审查中国投资。有欧美媒体直言：“2.0版CFIUS是美国针对中国的工具之一”。而在中国学者看来，CFIUS完全就是“贯彻白宫意图的办事员”。
一个高深莫测的“交易杀手”
美国外国投资委员会英文全称为“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”，其总部设在位于华盛顿特区的财政部大楼里。《环球时报》记者去财政部采访时发现，那里戒备森严，入口处有持枪警卫把守。CFIUS是依据1950年《国防生产法案》第721条的规定，1975年由时任福特总统颁发11858号行政命令而成立的。上世纪70年代，一些产油国用大量资金购买美国资产，因此引发美国人担忧。成立45年来，CFIUS已发展为涉及美国十多个政府部门的跨部委机构，成员由财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国贸易代表办公室以及科技政策办公室的负责人组成。
“高深莫测”“美国最不透明机构之一”“美国情报、军事机构之外的秘密武器”，这些都是4年前国际舆论描述CFIUS时常用的字眼。这是因为CFIUS有非常严格的保密条款，从来不对涉案企业以及相关案例的审查过程公开发表看法。根据美国财政部提供的信息，对大部分外资案，CFIUS一般会在最初的30天时间里完成审核。在某些情况下，CFIUS可能会对交易启动调查，但必须在45天之内完成。
“当许多人批评美国总统特朗普对字节跳动的威胁违规时，却忽视了CFIUS的作用。”德国《商报》4日称，CFIUS最近几年一直在审查这家中国企业2017年收购Musical.ly视频应用的交易，“按照其不透明原则，TikTok的命运显然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德国媒体对CFIUS并不陌生。《法兰克福汇报》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些国际企业首席财务官眼中变幻莫测的黑匣子”，原因就是它“缺乏透明度”，受影响的公司通常不知道为什么会被它禁止交易。2017年11月，CFIUS以安全为由，拒绝中国科瑞集团收购德国血浆产品生产商生物测试公司（Biotest），因为后者在美国有分公司。为此，Biotest只好先出售其美国分公司，并损失了部分利润。2018年1月，中德企业终于扫除障碍，绕过美国监管，完成收购。一些国际媒体议论纷纷，有的说CFIUS险些充当“交易杀手”， 有的则强调这是中资国际收购的成功范本。Biotest首席财务官迈克尔·拉姆罗斯表示：“在当今的商业政策环境中，与CFIUS达成务实的解决方案变得越来越困难，一方面要考虑到保护国家安全利益，另一方面又要保证投资者在经济上的合理性。”
德国工业联合会去年12月还向德国企业发出警告称，CFIUS的权限已经扩大，从2014年到2018年，CFIUS审查了627笔收购案，且“总统的决定具有约束力，不能在法律上提出质疑”。特朗普2017年和2018年已阻止两项交易：中国企业竞购美国芯片制造商莱迪思半导体和博通斥资1170亿美元收购高通。
中国商务部国际贸易经济合作研究院研究员梅新育告诉《环球时报》记者，从近些年的案例看，CFIUS主要限制的是中国和某些中东国家的对美投资，这些国家的特点是社会制度与美国差异比较大，并有足够的经济实力对美国开展大规模投资。而CFIUS对来自一些欧洲国家的投资限制则相对宽松。他提到，针对中国的投资限制最早的案例是1990年，当时的老布什总统根据CFIUS建议，签署总统令阻止中国航空技术进出口公司购买美国西雅图飞机零部件制造商MAMCO公司。梅新育表示，CFIUS的判断主要取决于美国政府内部各部门的讨论，实际上没有非常确定的法律条文，过程也不透明。
正处在历史性的转折点？
“一切都与CFIUS有关，它是特朗普政府涉华交易的‘看门狗’。”彭博社2月14日这样刊文称。文章说，长期以来，美国对海外投资者传递的信息都是“美国的商业开放”，但高喊“美国优先”的特朗普政府已作出改变，“神秘莫测”的CFIUS成了工具之一，“在紧闭的门后运转”。过去几年，CFIUS拥有更多更大的权力，已使投资者，尤其是中国投资者对美国企业的一些收购受挫。
CFIUS主席由美国财政部长担任。美现任财长姆努钦曾是特朗普竞选团队首席筹款人，2017年出任财长后就开始着手对CFIUS进行改革。2018年8月，美国政府颁布的《外国投资风险评估现代化法案》被外界视为CFIUS机构成立40多年来最重大的法案修订。相关法案要求CFIUS更加严格审查外资收购美国公司，并对外国投资美国企业提供国家安全评估报告。英国广播公司14日称，该法案出炉的推动力是，美国担心中国企业通过投资和并购获取美国的新技术。英国《金融时报》称，美国“《外国投资风险评估现代化法案》的出台，标志着一个时代的结束：“国家安全而非经济利益，已成为左右在美外国投资的关键因素。”文章称，CFIUS自上世纪70年代以来就负责审查海外投资对美国国家安全的影响，但其一直倾向于“将经济利益置于潜在风险之上”，而新法案是CFIUS机构40年来最重大的法案修订，标志着一种转变，美国政府开始重新定位美国企业的位置。从2018年11月10日起，美国财政部实施新规，要求外国投资者在美进行投资交易时，凡涉及美国27个行业关键技术都必须提交给CFIUS进行“国家安全评估”。这些行业包括半导体、电信和防务等。违反规定者将面临罚款，最高额可能与拟定的交易金额相同。
美国《财富》杂志网站今年1月刊文称，随着美国财政部发布针对中国企业对美关键领域科技企业投资的新规，CFIUS的审查范围也急剧扩大，而这些新规的最终结果就是“终止美国企业对中国投资者的依赖”。文章称，新的监管规定不限于美国的国防、航空航天，还包括美国的科技优势、关键基础设施和敏感数据等。
7月15日，美国财政部助理部长托马斯·费多在有关CFIUS发展前景的会议上做主旨发言，他开门见山地说：“作为负责投资安全的助理部长，我的工作重点特别放在CFIUS身上。2018年颁布的《外国投资风险评估现代化法案》巧妙地设立了这一职位，可以更好地领导CFIUS。CFIUS的任务是在保护国家安全的前提下支持外国对美投资，对此，我们毫不含糊。该法案颁布以来，CFIUS已清理了价值近4000亿美元的交易。”
拥有法学博士学位的费多，曾在财政部下属的海外资产控制办公室工作过7年，该机构是主要负责开展和执行美国的经济制裁的机构。在发言中，他还提到自己从事法律职业之前在美国海军服役的经历，大谈如果一些尖端技术和控制系统出现问题，将给美国海军带来致命打击。费多继而话锋一转，强调对外投资对国防工业的影响，而“外国投资并不总是良性的”。他表示，一些外国投资“表面上是私营公司执行的产业政策”，但通常有外国政府的背景，是在补贴或其他激励措施的支持下实施的。用费多的话来说，CFIUS处在“历史性的转折点”，这两年员工扩编了，工作量也大了，在提高效率的同时警觉度也在提高。他最后提到，美国及其盟友的技术优势可能被侵蚀，有的国家想要取代美国，如“中国计划2030年成为人工智能发展的全球领导者”。因此，“从更广泛的角度来看，考虑到新的十年，美国及其伙伴国面临着加速的技术变革和高度复杂的国家安全挑战”。
对国企和私企都一样
据美国企业研究所统计，由于美国政府加强审查，中国在美投资已从2016年高峰时的530亿美元下降到2019年的32亿美元。CFIUS新发布的报告显示，随着美中关系日益恶化，其中与中国企业有关的案例数已从2017年的60个、2018年的55个降至2019年的25个。尽管如此，中国企业案例总数140起，仍居各国之首，占总数的1/5。费多也表示，尽管中国对美投资2016年达到峰值后已大幅减少，但CFIUS还是收到大量中国收购方的通知和声明。
在梅新育看来，对一些中国企业来说，如果被扣上帽子，就很难摆脱，可以说是“匹夫无罪，怀璧其罪”。当然，中国企业不乏与CFIUS打交道成功的案例。如2013年，双汇公司通过CFIUS审核，成功收购美国史密斯菲尔德公司。但让人印象深刻的，更多还是中企遭遇挫折的案例。华为曾计划收购美国3Leaf公司的专利技术，但CFIUS认为此举会“威胁美国安全”，最终导致华为2011年2月撤销该交易。2018年1月初，因迟迟未能获得CFIUS许可，美国金融科技公司速汇金与阿里巴巴旗下的蚂蚁金服相关并购事宜正式终止。2019年3月，CFIUS以“威胁美国国家安全”为由，迫使一家中国公司出售此前收购的美国同性交友应用Grindr。美国媒体分析说，美国罕见地强迫中国企业出售已完成的收购，这是因为“个人信息被美国政府视为国家安全因素”。
曾有长期跟踪中国对外投资的美国经济学家在接受《环球时报》记者采访时强调：“CFIUS审查的关键是要看中国企业的资金来自哪里。”以往美国外资委在审查中企收购案时，对国企和私营企业是区别对待的，但现在看来已是‘一视同仁’。奥巴马任期内，中国民企三一重工收购的美国风电项目因“过于靠近美国海军训练设施”而被阻止，三一重工发起挑战，状告美国政府和CFIUS并胜诉。当时有分析说，三一重工胜诉与聘请的超级律师团有关，有的律师“专注于美国最高法院、上诉、政府调查以及国家安全等案件”。
“CFIUS自2018年以来已进入2.0时代。”德国汉堡大学国际经济学者尤恩·卡斯普尔告诉《环球时报》记者，特朗普政府过去几年对CFIUS进行了很多调整，一个重要目的或许就是针对中资企业。尤恩建议，中企今后在收购美企或有美国分公司的国际企业前，一定要做好功课，尽量避开重点审查行业，如能源、半导体、高科技等领域。
“CFIUS失去独立审查的作用，完全是贯彻白宫意图的办事员而已。”人大重阳高级研究员、中国国际贸易学会专家委员会首席专家何伟文告诉《环球时报》记者，特朗普政府蛮横无理地封禁TikTok，完全是政治上敌视中国和商业上保护美国公司的赤裸裸表演。谈到这次由CFIUS通知TikTok必须出售给美国公司，何伟文认为，TikTok是商业销售娱乐软件，不属于CFIUS的投资审查范围。美国强买TikTok事件再次表明了美国极端保护主义和霸权主义，使人想起美国当年打压日本的东芝和法国的阿尔斯通。不同的是，对于中国公司，美国政府将商业竞争极大地意识形态化和政治化，更加恶劣，更有破坏性。
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